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那么，中国法治政府建设机制当前存在的诸多问题应当如何调整、弥补？是否如西方国家在行政国家时代来临之后普遍选择加强行政程序机制以回应行政权扩张后带来的变化那样，也需要加强对行政权的程序规范机制的建构和完善？ 关于行政程序功能的认识，中国行政法学界目前的基本主张是行政程序具有对行政机关的控权功能、对公民的赋权功能，以公民的程序权利与行政机关的实体权力相抗衡。

⑦可见，要理解施密特所谓的制度的涵义，必须从施密特对基本权利的理解谈起。所以，我们必须另辟蹊径。

当时的基本权利观念被两种意识所垄断：一是单纯的纲领，认为基本权利在实证法上不具意义，充其量只是一种善意的声明、政治上的箴言、虔诚的愿望、立宪者的独白等等。而母亲则是生育意义上的，主要是针对子女而言的。因此，强调对传统、对既存状态的尊重固然有其一定的安定化、稳定社会生活的作用，但不能作为阻碍制度向前发展的理由。59 因为根据《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见》第10条的规定，监护人的监护职责包括：……，对被监护人进行管理和教育。因为本文恪守的是古典的制度性保障理论，而不在基本权利的客观法性质上谈论制度性保障，所以也就不会与作为基本权利客观法性质之一的基本权利保护义务发生龃龉。

63 我国《老年人权益保障法》则采取广义的赡养概念，其第11条规定，赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务。27 《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第1236页。理论地看，执政党和决策者就国计和民生等重大问题进行决策和立法应当与社会各界、民主党派等进行事前、事中和事后的充分协商。

这一规定表明，以政治协商为核心的协商民主制度是中国特色社会主义政治文明的重要组成部分，是历史的选择，是人民的选择，是民主的选择。中国的政治民主就是选举加协商。从协商过程和结果看，十八大报告提出了三项要求:从宏观理念层面看，要求三广两增，即广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，可以说是团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极性。[6]中国基本政治制度的本质属性和自身演进昭示着协商既不是新的，也不是外加的民主手段，而是中国民主的内在规定性及其实现的基本形式。

2007年3月23日,最高人民法院发布《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(以下简称《司法解释规定》),明文确立了任何公民和组织皆可推动司法解释立项的机制,以及就涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释向社会公开征求意见的机制。[5]钟晓渝. 协商民主与多党合作的理论与实践[J]. 团结, 2006(6).第18页。

《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。  三、协商民主新趋势 从我国宪法为协商民主设定的基本框架看，协商民主制度在中国的发展具有深厚的制度基础、发展空间。政治协商作为一种不同身份和界别的社会主体通过其功能性组织和代表参与国家的监督和参政议政的制度是中国近代历史演进的必然。这一要求相对而言，将协商纳入到了法制轨道，协商程序和结果都被规整了，即通过政治协商、民主监督、参政议政三种方式，实现协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局四项目标。

（二）协商方式日益拓展 长期以来我国的协商民主都停留在政治协商层面，而《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将其主要形式规定为政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。中国共产党的领导地位是历史形成的，它回答了中国共产党为什么能够领导其他党派这一前提性问题。早在1987年党的十三大就提出了构建社会协商对话机制的构想[9]，将政治协商扩展到整个社会生活领域里。协商民主要求广泛的参与度和协商的实效性，即四广两增：广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。

宪法在赋予公民参与协商民主的基本权利时，也为国家设定了保障公民权利的基本义务。[3]作为一种民主形式升华为制度形式的协商民主，过往学界多从政治与制度视角对其进行分析，未上升到根本法—宪法视角予以探视，缺乏制度化的宪法基础探讨。

在制度实现层面上协商民主则是社会利益分化和多元文化社会实现民主，弥补选举民主、大多数决定的制度缺陷的一种新的探索[5]。2011年的中共中央办公厅11号文件明确将协商民主写进党的规范性文件中，随后的中共十八大报告则全面地阐释了协商民主的具体内容[2]，协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，成为我国社会主义政治制度层面上的一个重要部分。

则从宏观赋予公民平等权的基础上为公民平等参与协商、平等表达自己愿望和诉求、平等向国家机关及其工作人员建言献策提供了宪法保障，是民主协商平等参与的宪法基础，彰显了所有受影响的公民享有平等的机会和权利来表达他们的想法和利益[14]之协商民主本质。[16]李君如.中国能够实行什么样的民主[N]. 北京日报，2005-09-28(17).   肖北庚，湖南师范大学法学院教授。职务代表主要指人大代表、政协委员和其他没有当选为人大代表和政协委员的党派团体代表。在经济社会发展层面，协商民主要融入中国特色社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明五位一体建设之中，要在实现中华民族伟大复兴的强国梦上凝神聚气、聚焦用力。协商民主在行政领域的浪潮不可避免地冲击着司法领域。关键词:  协商民主;宪法依据;政治协商;社会协商;公共政策协商   协商民主作为主张人民内部各方面在决定国家重大事务和人民根本利益时进行充分协商并可能就共性问题取得一致的民主形式，是我国社会主义民主的又一重要形式，由我国政治协商实践发展所致。

[9]参见《中国共产党第十三次全国代表大会文件选编》[M]. 人民出版社, 1987. 第17-19页。过去五年中，全国政协每年召开一次专题协商会，为政协委员和党政领导之间提供了面对面的对话协商平台，推进了协商民主的新探索。

2009年9月广州市制定出台了《中共广州市委政治协商规程（试行）》，2010年5月广东省委颁行了《中共广东省委政治协商规程（试行）》。[7]《周恩来统一战线文选》[M]. 人民出版社, 1984.第89页。

作为基本单元的各种民主形式均有对应的核心制度作为支撑，即选举民主对应人民代表大会制度、协商民主对应中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、自治民主对应民族区域自治制度与基层民主自治制度。中国共产党怎么能够领导其他党派呢？这是需要回答的关键问题，答案是：协商民主。

近年来，随着协商民主概念进入中共中央文件，协商民主的软办法开始走向硬约束。这一机制的构建改变了过往国家机关提出议题之垄断权，促使国家机关发生偏好转向，由公民参与议题的提出，将协商民主的精神进一步延伸。从协商领域看，主要涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。它在时间上要求国家机关及其工作人员经常保持与人民群众的联系而不是一时或需要时才联系人民群众。

中华人民共和国既是中国人民在中国共产党长期奋斗的胜利的结果，也是中国人民实现协商民主的直接产物。沿着协商民主的历史和现实实践道路，以宪法基本精神和制度安排为烛照，我们能够清晰看到协商民主的发展新趋势。

《意见》指出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。  二、协商民主之宪法规定 作为确保人民当家作主的重要形式和人民政协履行职能的重要途径的协商民主，是我国宪法规定的一种基本民主形式。

作为一项制度，其主体制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并且主要是由国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道进行协商。即通过协商民主设定的理念、制度、机制和方式，凸显中国共产党在议题选择、参与主体、议程设置、内容安排、程序设定等方面的主导地位和作用。

浙江温岭的恳谈会模式、浙江杭州社区管理的参与治理模式等都是有益探索中的成功经验。《宪法》的这一规定则赋予了公民向任何国家机关和国家工作人员建言献策和评判其工作的权利。作为一种工作机制，主要表现在政治协商制度之外所进行的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商以及基层协商，这几类协商虽然在特定的领域、特定的地域、特定的场合已经做了规范甚至是制度化了，但是它们仅仅只是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一主体制度的方式、手段、途径和渠道，还没有上升为协商民主的基本制度，因而是一种工作机制。从协商民主制度的历史演变和实践看，鲜活的实践促进了协商民主的蓬勃发展，使它成为社会主义人民民主发展的强大引擎，使人民民主更富活力、动力和生命力。

依据报告对协商民主的概析可将其解读为：社会主义协商民主是特定主体通过多种途径和形式就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益等实际问题进行广泛协商并达成一致的协商制度和工作机制的总和，是我国人民民主的重要形式。特别值得注意的是为应对互联网信息扁平式传递的挑战，网上议政、网上反映社情民意的新协商形式也端倪初现。

从规范性文件看，2008年国务院颁发的《关于加强市县政府依法行政的决定》从平等视角深化了公民参与权的具体内涵，要求推行重大行政决策听证制度，听证应当公开进行，确保听证参与人就有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。[6]李龙. 论协商民主[J]. 中国法学, 2007(1).第33页。

我国《宪法》从序言到正文、从国家根本制度到公民权利义务等篇章的具体条文对协商民主作了系统的规定，协商民主有深厚的宪法规范基础，并随着社会主义民主政治实践的发展，协商领域不断拓展，从政治协商、政党协商走向社会协商和公共政策协商。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。